Chính phủ đi tìm Chính danh

Còn ta thì sao? Hiến pháp 1959 của Việt Nam Dân chủ Cộng hoà và Hiến pháp 1992 của Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam chia hoạt động của Chính phủ thành hai loại: Hoạt động chấp hành của Quốc hội; và hoạt động hành chính nhà nước cao nhất.

Ngôn từ xem ra rạch ròi, nhưng lại khiến các nhà chính trị và các nhà điều hành lắm khi khó hiểu. Lúc nào Chính phủ đứng vai người chấp hành của Quốc hội? Khi nào là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất? Thế mới có chuyện: mổ xẻ câu chữ thì bốn bản Hiến pháp sau nhiều lần sửa đổi đã đưa ra tới năm định nghĩa khác nhau về Chính phủ.

Định danh nào đúng đây? Có lẽ quay lại định nghĩa của Hiến pháp 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa - là đúng và cô đọng hơn cả: "Cơ quan hành chính cao nhất là Chính phủ của Việt Nam Dân chủ Cộng hoà".

Định chế ngàn xưa

Định danh cho chính phủ khó vậy là vì nguyên nghĩa của chính phủ lại là nhà nước từ ngàn xưa của chế độ chính trị chiếm hữu nô lệ và cả chế độ phong kiến. Các nhánh quyền lực lập pháp của nghị viện/quốc hội, tư pháp của toà án chỉ xuất hiện theo yêu cầu dân chủ của nhà nước tư sản. Nên nếu lịch sử là dòng chảy của sự chuyển tiếp và kế thừa, thì hai - ba trăm năm của chính phủ dân chủ tư sản, hoặc gần trăm năm của chính phủ dân chủ XHCN chưa đủ sức vượt qua những đặc thù mà sự trường tồn hàng mấy nghìn năm của nhà nước quân chủ đặt ra.

Một bước tiến của chế độ dân chủ tư sản là tổ chức nhà nước phải áp dụng nguyên tắc phân quyền: lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Còn Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam hiện nay, bước tiến đó là có sự phân công phân nhiệm và phối hợp giữa ba quyền. Câu chữ thì vậy, nhưng phân công, phối hợp thế nào không đơn giản. Quốc hội - dù có là cơ quan quyền lực cao nhất - vẫn không thể thiếu sự trợ tá của nhánh hành pháp. Tư pháp - dù có độc lập đến mấy - nhưng vẫn không thể hoạt động nếu thiếu vai trò của hành pháp.

Nói thế để thấy, dù với thể chế nào, mô hình nào, chính phủ luôn là nhánh quyền lực trung tâm của nhà nước. Và nhận thức đó đang được các nhà soạn thảo sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ thể hiện theo hướng chi tiết hoá các quy định của Hiến pháp, nhất là về nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ trong các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng, ngoại giao.

Nhưng xem ra nỗ lực này khó thành công. Bởi Luật Tổ chức Chính phủ đang được sửa đổi trong khuôn khổ của Hiến pháp hiện hành. Hơn nữa, quy định về nhiệm vụ, quyền hạn chi tiết đến mấy vẫn chỉ là điều luật khô cứng trong văn bản, giấy tờ.

Nhược điểm cố hữu

Vậy nên sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ theo hướng nào?

Nhìn lại hoạt động của Chính phủ những năm gần đây, thấy nổi lên hai vấn đề rất đáng quan tâm: Tính chịu trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên Chính phủ; và Chính phủ chưa thực sự là một tập thể thống nhất.

Ví dụ rất dễ thấy và được nhắc nhiều trên mặt báo là câu chuyện từ chức. Thất bại hay yếu kém của đất nước lâu nay phần nhiều do bộ máy hành pháp chưa phản ứng kịp thời, thông qua các đường lối chủ trương của mình. Thế nhưng chúng ta lại chưa bao giờ làm rõ được trách nhiệm phải đề ra đường lối, chủ trương chính sách cho nhà nước của từng bộ trưởng, từng thành viên Chính phủ.

Phiên chất vấn nào ở Quốc hội, các thành viên Chính phủ cũng trực tiếp - thô thiển, hoặc gián tiếp - lịch sự đổ lỗi cho cơ chế. Vì không làm rõ được bộ trưởng với cơ chế là một, và chính họ phải có trách nhiệm sửa đổi cơ chế, nên khó có thể hình thành được văn hóa từ chức trong hàng ngũ bộ trưởng và chính khách Việt Nam. Ví dụ khác là người dân đang phải cần ba thứ giấy đỏ, hồng, xanh cho một ngôi nhà. Bởi các bộ trưởng, thành viên Chính phủ, là một tập thể chưa hề thống nhất.

Vậy nên, thay vì tốn công mất sức vào các quy định chi tiết về thẩm quyền của Chính phủ  trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, lần sửa luật này nên chăng hãy tập trung vào các quy định có tính hình thức, thủ tục, quy chế; và xây dựng chế độ trách nhiệm chính trị vượt ra ngoài khuôn khổ hạn hẹp của những thẩm quyền, nghĩa vụ trong luật thành văn - thứ lâu nay các nhà lập pháp tốn bao công sức bổ sung mà chưa bao giờ thấy đủ.

Chính những quy định đó mới bảo đảm cho Chính phủ hoạt động theo đúng tính chất là “cơ quan hành chính cao nhất” - như định nghĩa của Hiến pháp 1946, và là nhánh quyền lực trung tâm của nhà nước - như lịch sử ngàn xưa của nhân loại đã khẳng định.

Đôi ý gợi mở

Trong số những nội dung cần sửa đổi, định rõ trách nhiệm cá nhân là việc cần làm ngay. Nhìn lại lịch sử chế độ chính trị phong kiến, mọi thứ con dân đều có thể quy kết cho vua. Đến chế độ nghị viện tổng thống Mỹ hiện nay, dân chúng có quyền quy kết trách nhiệm cho Tổng thống. Còn chế độ nội các của Anh quốc, người dân cũng có xu hướng đòi hỏi trách nhiệm của Thủ tướng.

Còn Việt Nam ta, Chính phủ rất nặng cơ chế tập thể lãnh đạo, lại thiếu vắng trách nhiệm cá nhân - thứ trách nhiệm thuộc cơ chế vận hành của mọi chế độ chính trị, mà vì thiếu nó, đất nước đã lỡ dở bao nhiêu vận hội.

Đổi mới các quy định về cung cách làm việc là nội dung tiếp theo.

Sử sách vẫn ghi lại từng phiên thiết triều của từng triều đại phong kiến. Các quan thượng thư ngày nào cũng phải hầu triều, kể cả khi vị quan nào đó chẳng có việc gì phải tâu bẩm thì vẫn phải đến - đến để cùng tham gia tư vấn cho nhà vua các vấn đề thuộc lĩnh vực của quan thượng thư khác. Chỉ khi nào không có vấn đề gì được tấu trình nữa mới bãi triều. Tới các nhà nước phát triển hiện đại ngày nay, hoạt động điều hành đã được điện tử hóa, hiện đại hóa rất nhiều, mà cũng phải trung bình họp nội các tuần một lần.

Còn Chính phủ ta, theo cả Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành và dự thảo sửa đổi, tháng họp một lần trừ phiên bất thường. Cung cách đó của cơ quan hành chính/điều hành mang nhiều âm hưởng của cơ quan lập pháp - vốn dĩ cũng bị kêu ca là xuân thu nhị kỳ. Nhà nước phong kiến xưa chức năng cai trị đơn giản thôi mà còn thường nhật thiết triều, thử hỏi trong một xã hội phức tạp và đang chuyển đổi như hiện nay, tháng một lần sao đặng?

Vậy xin có đôi lời mạn đàm việc quốc gia.

• TS.Nguyễn Đăng Dung - Hoàng Nghĩa Nhân